Camilo Marín | Derecho de Infraestructura y Proyectos

La reciente sentencia de unificación 2025CE-SUJ-3-001 (“SUJ”) del Consejo de Estado sobre el enriquecimiento sin causa, comúnmente conocido como hechos cumplidos, ocasionará un impacto sobre la ejecución de los contratos estatales sometidos al Estatuto General de Contratación Pública (“EGCP”). Con el objeto de analizar la SUJ, el presente tendrá el siguiente orden: (i) explicación de qué es el enriquecimiento sin causa y las razones del cambio de la SUJ, (ii) los cambios que introdujo la SUJ y los requisitos de la acción de enriquecimiento sin causa y (iii) conclusión.

(i) Enriquecimiento sin causa. Un cambio necesario.

A. Enriquecimiento sin causa en la contratación estatal.

En materia de contratación estatal, incluyendo contratos sometidos al EGCP y exceptuados, las obligaciones y derechos de las partes están definidos en el acuerdo contractual. En otras palabras, el contrato es fuente de derechos y obligaciones para las partes y, dada la bilateralidad del contrato estatal, el cumplimiento de una obligación genera un derecho correlativo para la parte cumplida y viceversa. Así, el pacto contractual es el punto de partida para analizar el enriquecimiento sin causa.

Todas aquellas prestaciones que las partes intercambian y que están por fuera del contrato estatal podrían configurar un enriquecimiento sin causa. Entre otros, los siguientes ejemplos explican la figura: la prestación de servicios, el suministro de bienes o la construcción de obras a favor del Estado (i) al margen de un contrato de cualquier naturaleza; (ii) luego de la terminación del contrato; este sería el escenario cuando luego del vencimiento del plazo contractual una parte continúa prestando servicios que no tienen fundamento en el contrato; o (ii) que no están definidos en las obligaciones contractuales; este sería el caso cuando un contratista de obra construye una obra extra sin pacto contractual escrito y previo a la construcción.

El enriquecimiento sin causa afecta principalmente a los contratistas. Tres razones explican esta situación. Primero, salvo contadas excepciones, en las relaciones contractuales públicas las entidades estatales compran y los contratistas suministran bienes o servicios. Segundo, por lo anterior, los contratistas tienen un interés racional-económico de suministrar la mayor cantidad de bienes o servicios. Tercero, en contraste con el sistema de compras públicas que es reglado y, generalmente, lento, las necesidades de proveeduría de las entidades públicas son constantes y van a una velocidad mayor de las que el sistema puede proveerles. En este escenario, es común que funcionarios públicos y contratistas intenten encontrar en el contrato estatal un vehículo para satisfacer necesidades de proveeduría no identificadas al momento de la celebración del contrato.

Cuando un contratista suministra bienes o servicios por fuera del alcance del contrato estatal, las partes pueden estar en presencia de un enriquecimiento sin causa en favor de la entidad estatal.

Sin embargo, de acuerdo con la ley, siendo el contrato estatal el escenario natural para el intercambio de bienes y servicios, la excepción deberían ser los intercambios de bienes o

servicios que generen un enriquecimiento sin causa. En palabras de la SUJ “su procedencia es absolutamente excepcional y depende de la demostración de parte del interesado del acaecimiento de una circunstancia extraordinaria, sustentada en razones de interés general que exigiese la entrega del bien o la prestación del servicio, y que ameriten valorarla en favor del ejecutor para reconocer la actividad desarrollada al margen del [contrato]”.

Tal excepcionalidad justifica que el Consejo de Estado discipline su jurisprudencia en el sentido de definir cuáles son los supuestos en que procede tal figura. Pues, por un lado, en un enriquecimiento sin causa la entidad estatal enriquece su patrimonio a costa del contratista que se empobrece. Pero, por el otro, el uso desmedido de la figura trae problemas de planeación contractual y presupuestal de las entidades estatales que impediría un sistema de adquisiciones racional, organizado y eficiente.

B. Primera sentencia de unificación jurisprudencial y las razones del cambio.

El enriquecimiento sin causa es un tema que ha ocupado la atención del Consejo de Estado de tiempo atrás y el 19 de noviembre del 2012, por primera vez, unificó su jurisprudencia en la materia mediante sentencia con radicado 24897. En la sentencia concluyó que “entre otros” la acción de enriquecimiento sin causa, procedía en los siguientes tres casos (i) la entidad estatal había utilizado sus poderes contractuales para obligar al contratista a desplegar una prestación por fuera del contrato; (ii) necesidad de actuar para evitar una amenaza o lesión al derecho a la salud en conexidad con la vida y la integridad personal; (iii) en casos de urgencia manifiesta.

Sin embargo, tal como lo reconoce la SUJ, la utilización de la expresión “entre otros” fue desafortunada y creó un escenario donde no había claridad si los tres casos anteriores eran taxativos o ilustrativos. Así, algunos jueces comenzaron a reconocer enriquecimientos sin causas por fuera de los tres casos y, en contraste, otros comenzaron a negar solicitudes porque no estaban dentro de los tres casos. Ante esta disparidad, el Consejo de Estado identificó una necesidad de unificar criterios y disciplinar los casos de procedencia de la acción de enriquecimiento sin causa.

(ii) Los cambios que introduce la SUJ. Un cambio de paradigma.

A. El constreñimiento al contratista no genera un enriquecimiento sin causa.

En la unificación del año 2012, el Consejo de Estado consideró que, si la entidad estatal haciendo uso de su poder y facultades exorbitantes obligaba al contratista a ejecutar una prestación por fuera del contrato, el contratista podría reclamar vía acción de enriquecimiento sin causa. Esta causal cambió por completo.

En la SUJ, el Consejo de Estado estableció que, si una entidad estatal, haciendo uso de su poder, constreñía a un contratista a ejecutar una prestación por fuera del contrato, la acción procedente sería una reparación directa por falla en el servicio y no la acción de enriquecimiento sin causa. La SUJ es ilustrativa de la situación, “[a] título de ejempl[o] … cuando el sujeto de derecho público amenaza con ejercer una prerrogativa que se encuentra en su poder en perjuicio del afectado, o con dejar de reconocerle una prestación a la que tiene derecho, en caso de que no acceda a llevar a cabo el trabajo o entregar el bien que se le requiere de esa forma.”

En otras palabras, cuando la entidad obliga al contratista a ejecutar prestaciones por fuera del contrato, mediante la amenaza de una consecuencia desfavorable como multas, cláusula penal u otras, o mediante la amenaza de dejarle de reconocer un derecho como un pago, el contratista puede buscar la indemnización de perjuicios mediante una reparación directa. Más aun, el Consejo de Estado es claro, categórico y contundente “sin perjuicio de las eventuales consecuencias penales que dicha conducta pueda constituir.”

El cambio de postura del Consejo de Estado es fundamental. En materia de enriquecimiento sin causa, la medida de la compensación del contratista es el enriquecimiento de la entidad estatal. En materia de reparación directa la medida es la “indemnización plena e integral de perjuicios generados por la conducta irregular.”

B. Un cambio radical: la normativización de la acción de enriquecimiento sin causa.

En la sentencia del año 2012, el Consejo de Estado había optado por un criterio material, es decir, tipificaba eventos de procedencia de la acción de enriquecimiento sin causa. La SUJ cambia esta aproximación y crea un criterio normativo de procedencia. Así, la SUJ indica:

“[l]a compensación del enriquecimiento no depende de que se subsuman los hechos alegados en una lista de hipótesis fáctica previa y taxativamente definida, sino que corresponde al juez, en virtud de los elementos sustantivos mencionados y la evaluación de la conducta de las partes, determinar la viabilidad de ordenar que se corrija el traslado patrimonial injustificado.”

El nuevo criterio normativo de la acción de enriquecimiento tiene los siguientes elementos:

a. circunstancia extraordinaria, sustentada en razones de interés general, que exigiesen la entrega del bien o la prestación del servicio, y que ameriten valorarla en favor del ejecutor para reconocer la actividad desarrollada al margen del contrato;

b. Actuación de buena fe y confianza legitima, ambos del contratista, sobre la actuación de la administración de cara a la ejecución de la actividad;

c. Gravedad y urgencia en la continuación de la prestación de un servicio y conexidad de la actividad con un contrato entre las partes y la necesidad de las actuaciones por fuera del contrato; Y,

d. Satisfacción de los requisitos tradicionales de la acción de enriquecimiento sin causa: 1. Un enriquecimiento de la entidad estatal, 2. Un empobrecimiento del contratista correlativo y conexo con el enriquecimiento de la entidad estatal, 3. La ausencia de causa jurídica para desequilibrio, esto es que no haya sido producido como parte del contrato o por causa legal, 4. Ausencia de otro mecanismo jurídico para reclamar el desequilibrio, y 5. “la compensación no procede cuando con ella se pretensa soslayar una disposición imperativa de la ley”.

En relación con la carga de la prueba, le corresponde a la parte interesada, generalmente el contratista. En este sentido, la procedencia de la acción de enriquecimiento sin causa “se encuentra supeditada a que la parte interesada demuestra plenamente la concurrencia de los presupuestos enunciados, incluyendo la prueba de la actividad, junto con la circunstancia excepcional que se invoca.”

Los nuevos requisitos de la acción de enriquecimiento sin causa son más exigentes que los de la sentencia del 2012 y le otorgan al juez un margen más amplio para evaluar el comportamiento de las partes, en particular del demandante, antes de resolver las pretensiones.

C. La cuantía de la compensación por el enriquecimiento sin causa.

El propósito de la acción de enriquecimiento sin causa no es indemnizar un perjuicio sino corregir un desequilibrio patrimonial sin causa jurídica. Con base en lo anterior, dos reglas son aplicables. Primera, la parte que sufre el desequilibrio solo podrá ser compensada en la medida del enriquecimiento de la parte enriquecida. Segundo, el valor reconocido no puede incluir ningún tipo de fruto civil en favor de la parte que sufrió el enriquecimiento sin causa.

En un escenario de libertad probatoria la parte empobrecida goza de múltiples medios para probar el enriquecimiento de su contraparte. Por ejemplo, su propia contabilidad en donde debería identificarse el valor de su empobrecimiento, testigos técnicos o peritos que puedan calcular técnicamente el valor del enriquecimiento.

En este punto es relevante contrastar la indemnización de perjuicios típica de la acción de reparación directa, con la compensación del enriquecimiento sin causa. La primera busca indemnizar un perjuicio de forma integral y plena para que la víctima regrese a la posición patrimonial y extrapatrimonial que tenía antes de la causación del perjuicio. Esta hipótesis es la que existe cuando la entidad pública constriñe al contratista a ejecutar prestaciones por fuera del contrato. La segunda evitar que una parte obtenga un enriquecimiento sin causa jurídica a costa de otra que tuvo un empobrecimiento. Por ello, la medida de la compensación será el valor del enriquecimiento sin frutos civiles.

(iii) Conclusión.

En conclusión, la nueva SUJ introduce cambios radicales en materia de enriquecimiento sin causa. El primero es que el constreñimiento de la entidad pública para que el contratista ejecute prestaciones por fuera del contrato se tramita como una reparación directa por falla en el servicio y la indemnización es plena e integral de perjuicios. Segundo, la SUJ define un criterio normativo para la acción de enriquecimiento sin causa que es más exigente para su procedencia y la medida de la compensación es la cuantía del enriquecimiento.

Los nuevos cambios generarán nuevas dinámicas de gestión contractual, por ejemplo, las entidades públicas posiblemente serán más cautelosas a lo hora de “ejercer presiones” para recibir prestaciones adicionales o extras a las pactadas en los contratos y los contratistas deberán ser más cautelosos a la hora de prestarlas. Estos cambios reacomodarán las dinámicas propias de la contratación estatal y el futuro dirá si el Consejo de Estado tendrá que realizar una tercera unificación jurisprudencial sobre la materia.