En reciente fallo del 17 de junio de 2024, la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado con ponencia del doctor José Roberto Sáchica Méndez, emitió una importante decisión en materia de responsabilidad del contratista frente a la obligación de garantía cuando el contrato se ve envuelto en condiciones externas que afectan la estabilidad de la obra.
El proceso se centró en establecer la responsabilidad del contratista por el prematuro desgaste de las obras realizadas en la vía Cubia – Barroblanco, cuyo mejoramiento y mantenimiento fue adjudicado mediante el contrato de obra pública No. 96 de 2011.
La mencionada vía fue clasificada como terciaria según la clasificación de la red vial nacional y, en consecuencia, exigía el uso de placa de huella para su pavimento. Las vías terciarias son, en términos del Instituto Nacional de Vías – INVIAS, “aquellas vías de acceso que unen las cabeceras municipales con sus veredas o unen veredas entre sí” (p.29) y para las cuales se exige el uso de placa de huella, en tanto presentan un volumen de tránsito bajo consistente en vehículos pequeños, siendo los automóviles, motocicletas y camperos el principal componente del flujo vehicular.
En el presente caso, el Municipio inició un procedimiento administrativo, tres años después de finalizado el contrato, en el cual declaró la ocurrencia del siniestro por inestabilidad de obra mediante la resolución 184 de 2015, alegando que los daños presentados en la vía tuvieron como origen yerros en la construcción imputables al contratista. Esta decisión fue confirmada por el Municipio a través de la resolución 199 de 2015.
La nulidad de ambas resoluciones fue demandada por el contratista a través del medio de control de controversias contractuales del cual conoció el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en primera instancia, este último decidió acceder parcialmente a las pretensiones de la demanda al determinar que “(…) la causa real del deterioro de la vía construida consistió en el tránsito de vehículos de carga pesada, superiores a 10 toneladas, lo que constituyó una causa extraña que exime de responsabilidad al constructor y configuró una falsa motivación de los actos administrativos demandados.” (p.7)
El Consejo de Estado, en sede de segunda instancia, se encargó de estudiar si el desgaste en la vía se presentó por una circunstancia externa no imputable al contratista, tal como lo sería el tránsito no autorizado de vehículos de carga pesada en una vía terciaria, o si por el contrario la afectación en el segmento vial fue ocasionada por un indebido método constructivo.
Al estudiar las pruebas que reposaban en el expediente, la Sala pudo constatar que el desgaste vial se presentó por el constante tránsito de vehículos pesados en la vía, lo que ocasionó la fatiga de la capacidad estructural del pavimento que, como se puso de presente, consistía en un pavimento con placa de huella no idóneo para este tipo de tráfico. Según la guía de diseño de pavimentos con placa-huella del Instituto Nacional de Vías – INVIAS, la falla estructural de este tipo de pavimento se produce por “(…) la aplicación de una carga que produzca esfuerzos que superan la resistencia última de los elementos de concreto reforzado” (p.3)
El contratista y la interventoría ya habían puesto en conocimiento del Municipio las características del tráfico vehicular sobre la vía, correspondiendo en gran parte al tráfico de transporte pesado, solicitándole a la entidad la imposición de sanciones y restricciones de paso, así como un nuevo diseño de la obra con el fin de mantenerla prevista para tránsito de vehículos livianos. Solicitudes que nunca fueron escuchadas por el Municipio.
Es claro para el Consejo de Estado que la renuencia de la entidad a acatar las previsiones brindadas por el contratista, y ratificadas por la interventoría, derivó en la falla estructural del segmento vial cuya principal causa fue el tránsito de vehículos de carga. Así, la Sala en sentencia de segunda instancia confirmó la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca al establecer que el origen del prematuro desgaste de la vía constituyó una condición externa e irresistible al contratista, propio de una causa extraña que lo exime de su obligación de garantía frente a la estabilidad de la obra. (p.17)
Esta decisión implica un importante llamado de atención a las entidades contratantes, al menos en dos sentidos:
El primero tiene que ver con que, para efectos de determinar si ocurrió o no el siniestro de falla en la estabilidad de la obra, no basta con que la entidad documente los daños que la misma ha sufrido y el valor de su reconstrucción. El elemento fundamental es que se acredite que los daños son imputables al contratista; lo que necesariamente conlleva un análisis del incumplimiento de las obligaciones contractuales a cargo del contratista y, tratándose de obras, un concepto técnico que sustente el mismo.
En segundo lugar, no podrá afectarse de manera automática la garantía de estabilidad otorgada por el contratista a través de póliza de seguro una vez se constata la presencia de fallas en la obra entregada a satisfacción, sino que es indispensable contar con una prueba técnica que acredite que las mismas son consecuencia de un incumplimiento de las obligaciones del contratista. Esta idea no es más que la concreción de la carga de que trata el artículo 1077 del Código de Comercio, el que le impone al asegurado -en este caso la entidad estatal contratante- la obligación de demostrar la ocurrencia del siniestro y la cuantía de la pérdida.
Referencias:
- Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 17 de junio de 2024. Expediente 25000-23-36-000-2016-02113-01 (68039). C.P. José Roberto Sáchica Méndez.
- Ministerio de Transporte. Instituto Nacional de Vías. Subdirección de Apoyo Técnico (2008). Manual de Diseño Geométrico de Carreteras. Ubicado en https://www.invias.gov.co/index.php/archivo-y-documentos/proyectos-de-norma/11313-manual-de-diseno-geometrico-de-carreteras-2008
- Ministerio de Transporte. Instituto Nacional de Vías. Subdirección de Estudios e Innovación (2016). Guía de Diseño de Pavimentos con Placa-huella. Ubicado en https://www.invias.gov.co/index.php/archivo-y-documentos/documentos-tecnicos/6644-guia-de-disenoo-de-pavimentos-con-placa-huella/file
