El 20 de mayo de 2024, el Tribunal Administrativo de Antioquia, a través de su Sala Tercera de Decisión1, resolvió el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia proferida el 21 de noviembre de 2023 por el Juzgado Treinta Administrativo del Circuito de Medellín2, en la cual decidió confirmar la sentencia de primera instancia.
El Juzgado, entre otras disposiciones, declaró administrativa y patrimonialmente responsables al municipio de Rionegro y a la sociedad Soluciones Integrales en Construcciones Civiles S.A.S SINCC., por los perjuicios materiales y morales ocasionados al grupo demandante, a raíz de los defectos estructurales y de construcción del Edificio Mixto Altos del Lago P.H., condenando a estas entidades a pagar, de manera solidaria, las sumas de dinero por los conceptos de daño emergente, indemnización colectiva daño emergente, lucro cesante, daño moral, indemnización colectiva daño moral, entre otros.
Previo a la publicación del presente artículo, se conoció que el Consejo de Estado ratificó la decisión de segunda instancia. Este fallo deberá ser analizado cuando sea publicado para conocer en detalle las consideraciones esgrimidas por el Alto Tribunal en una tesis que confirma la posición que se está desarrollando en el país al atribuir responsabilidad en estos casos tanto a los entes territoriales como a las empresas desarrolladoras.
Por otra parte, también el 20 de mayo de 2024, el Juzgado Décimo Administrativo Oral de Medellín3 profirió sentencia en la cual declaró la responsabilidad entre otros, del municipio de Medellín, por los daños sufridos por el grupo accionante por la ruina e implosión del Edificio Bernavento, el cual fue construido por la Promotora Bernavento S.A. en el Barrio Belén de la ciudad de Medellín.
Este tipo de decisiones ponen sobre la mesa un tema fundamental en materia urbanística y es el rol de vigilancia y control que cumplen los municipios en el desarrollo de proyectos inmobiliarios. Desde Ariza & Marín nos hemos propuesto analizar la responsabilidad del Estado y de los desarrolladores inmobiliarios cuando se presentan fallas estructurales en los proyectos que conlleven amenaza de ruina y eventualmente necesidad de reforzamiento, demolición o implosión. A esos efectos, preparamos tres escritos, el primero de los cuales se ocupa de presentar el contexto normativo que regula el rol de los municipios en las siguientes etapas: (I) Al momento del otorgamiento de las licencias urbanísticas; (II) Durante la ejecución de las obras y; (III) Al llevar a cabo el recibo de las obras.
Próximamente publicaremos un análisis sobre la responsabilidad del Estado en los casos mencionados y en un tercer entregable estudiaremos el alcance de la responsabilidad a la luz del ejercicio de la actividad edificadora por parte de los desarrolladores.
Tradicionalmente se ha pensado que la función de los municipios, y de las Curadurías Urbanas en aquellos municipios donde existe la figura, se limita a una revisión meramente formal de los documentos con base en los cuales se define el otorgamiento o negación de una licencia urbanística. Sin embargo, como se verá, las funciones del Estado abarcan otras etapas y comprenden actividades que superan por mucho la gestión de una lista de chequeo.
I. Rol de los municipios al momento del otorgamiento de las licencias urbanísticas
Previo al otorgamiento de las licencias urbanísticas, la autoridad urbanística, sea el municipio o el Curador Urbano, debe verificar el cumplimiento de las normas urbanísticas y de edificación aplicables, tal como lo dispone el Decreto 1077 de 2015, por medio del cual se expidió el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio, el cual señala en el Artículo 2.2.6.1.1.1 que “El otorgamiento de la licencia urbanística implica la adquisición de derechos de desarrollo y construcción en los términos y condiciones contenidos en el acto administrativo respectivo, así como la certificación del cumplimiento de las normas urbanísticas y sismo resistentes y demás reglamentaciones en que se fundamenta, y conlleva la autorización específica sobre uso y aprovechamiento del suelo en tanto esté vigente o cuando se haya ejecutado la obra siempre y cuando se hayan cumplido con todas las obligaciones establecidas en la misma”.
En palabras del Juzgado Décimo Administrativo Oral de Medellín en la mencionada sentencia4, “La facultad de expedir licencias de construcción lleva consigo no solo el ejercicio de una función pública, sino un compromiso de seguridad e integridad para los ciudadanos que desean adquirir una propiedad o para aquellos que habitaran (sic) las edificaciones, de tal suerte que el otorgamiento de una licencia da fe de que los documentos entregados con la solicitud se ajustan a los requerimientos exigidos en la ley, de lo contrario, el proceder de la autoridad sería denegarla”.
Ahora bien, se deben diferenciar el tipo de edificaciones objeto de licenciamiento, puesto que como lo establece la Ley 1796 de 2016 “la revisión de los diseños estructurales de las edificaciones cuyo predio o predios permitan superar más de dos mil (2.000) metros cuadrados de área construida, independientemente de su uso, será realizada a costo de quien solicita la licencia, con un profesional particular, calificado para tal fin (…) por medio de un memorial dirigido a esta (el curador urbano o la dependencia de la administración municipal o distrital encargada de la expedición de licencias de construcción) certificará el alcance de la revisión efectuada, el cumplimiento de las normas de la presente ley y sus decretos reglamentarios y firmará los planos y demás documentos técnicos como constancia de haber efectuado la revisión”.
Por otra parte, la norma dispone que “la revisión de los diseños estructurales de las edificaciones cuyo predio o predios no permitan superar más de dos mil (2.000) metros cuadrados de área construida, independientemente de su uso, deberá cumplir con la totalidad de las normas previstas en la presente ley y sus decretos reglamentarios, recayendo la responsabilidad sobre el diseñador estructural, el propietario del predio o el fideicomitente o el constructor en el caso de los patrimonios autónomos titulares de los derechos de dominio que hayan sido designados en el respectivo contrato de fiducia, de conformidad con lo previsto en la ley al respecto, y el titular de la licencia de construcción. Sin perjuicio de lo anterior, durante el trámite de la licencia se hará una revisión del proyecto estructural por parte de los encargados de estudiar y expedir las licencias”.
Esta verificación previa debe realizarse con una rigurosidad y con un equipo integral que garantice un ejercicio juicioso por parte de los profesionales involucrados.
II. La función de vigilancia y control durante la ejecución de las obras
Esta función es de la mayor relevancia dentro de la ejecución de los proyectos inmobiliarios y urbanísticos, pues ejercer una debida vigilancia puede significar prevenir fallas y daños estructurales en las edificaciones y por ende salvaguardar el bienestar de los habitantes, ocupantes y ciudadanos.
El Decreto Ley 2150 de 1995, asignó a los alcaldes la función de vigilancia y control durante la ejecución de las obras para asegurar el cumplimiento de las licencias de construcción conferidas y del respectivo Plan de Ordenamiento Territorial, y dispuso en el Artículo 61 que “Corresponde a los alcaldes distritales o municipales directamente o por conducto de sus agentes, ejercer la vigilancia y control, durante la ejecución de las obras, con el fin de asegurar el cumplimiento de la licencia de urbanismo o de construcción y de las demás normas y especificaciones técnicas contenidas en el plan de ordenamiento físico (…)”.
Por otra parte, la Ley 388 de 1997, estableció en su artículo 109 que al Concejo municipal le compete definir la instancia de la administración municipal encargada del control y vigilancia de las actividades de construcción.
El Decreto 1077 de 2015, en sentido similar, dispuso la competencia del municipio el control y vigilancia durante la ejecución de las obras, de conformidad con el Código de Policía, así: Artículo 2.2.6.1.4.11. Modificado por el art. 14, Decreto Nacional 1203 de 2017. <El nuevo texto es el siguiente> Competencia del control urbano. Corresponde a los alcaldes municipales o distritales por conducto de los inspectores de policía rurales, urbanos y corregidores, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 1801 de 2016 (Código de Policía) o la norma que la modifique, adicione o sustituya, ejercer la vigilancia y control durante la ejecución de las obras, con el fin de aplicar las medidas correctivas para asegurar el cumplimiento de las licencias urbanísticas y de las normas contenidas en el Plan de Ordenamiento Territorial, sin perjuicio de las facultades atribuidas a los funcionarios del Ministerio Público y de las veedurías en defensa tanto del orden jurídico, del ambiente y del patrimonio y espacios públicos, como de los intereses colectivos y de la sociedad en general.
Ahora, luego de lo ocurrido en el caso Space en la ciudad de Medellín que marcó un antes y un después en estos asuntos, la Ley 1796 de 2016 reiteró la función de control urbano a cargo de los Municipios y consagró que “ARTÍCULO 6o. (…) PARÁGRAFO 2o. En todo caso, para los efectos de control durante la obra, la autoridad municipal o distrital competente podrá realizar visitas y controles periódicos a la ejecución de las construcciones, cuya evidencia y resultados se consignarán en las actas de supervisión independientes y en las de inspección que realicen las autoridades encargadas de ejercer el control urbano. PARÁGRAFO 3o. La verificación del cumplimiento de las normas urbanísticas corresponderá a las autoridades municipales y distritales, quienes ejercerán el control urbano de conformidad con lo previsto en el artículo 61 del Decreto número 2150 de 1995 y el artículo 109 de la Ley 388 de 1997, por lo cual no será objeto de la certificación de que trata el presente artículo ni podrá condicionar su expedición.”
Se destaca de la citada norma que estableció la posibilidad de que los municipios realicen visitas y controles periódicos a la ejecución de las construcciones. Llevar a cabo estas visitas cobra cada día mayor relevancia por la magnitud de los proyectos actuales y por los casos de fallas estructurales que se han presentado en diversas ciudades del país. Estas visitas de prevención pueden marcar una diferencia en la ejecución de los proyectos, pudiendo prever a tiempo fallas y evitando la configuración de daños y perjuicios.
III. Al momento del recibo de las obras
Para concluir la descripción de las funciones de los municipios en relación con la vigilancia y control, hay que tener en consideración un trámite fundamental que se debe cumplir y se trata de la autorización de ocupación de inmuebles, la cual está regulada en el Decreto 1077 de 2015, el cual la define como “el acto mediante el cual la autoridad competente para ejercer el control urbano y posterior de obra certifica mediante acta detallada el cabal cumplimiento de: 1. Las obras construidas de conformidad con la licencia de construcción (…) cuando se trate de proyectos que no requirieron supervisión técnica independiente. 2. Las obras de adecuación a las normas de sismo resistencia y/o a las normas urbanísticas y arquitectónicas contempladas en el acto de reconocimiento de la edificación, en los términos de que trata el presente decreto (…)”.
Así mismo la ya mencionada Ley 1796 de 2016 en el artículo 6° indica que una vez concluidas las obras aprobadas en la respectiva licencia de construcción, el supervisor técnico independiente deberá expedir bajo la gravedad de juramento la certificación técnica de ocupación de la respectiva obra.
Habiendo hecho un breve recorrido por la normatividad aplicable en materia de función de vigilancia y control de la actividad urbanística y edificadora, la reflexión que esto conlleva es que la función del municipio va mucho más allá de una verificación previa y formal del cumplimiento de las normas para la expedición de las licencias urbanísticas y, por el contrario, debe velar por una ejecución de las obras con correspondencia a lo establecido en dichos actos administrativos y una verificación en sitio de la culminación de las obras a satisfacción, existiendo una responsabilidad de los entes territoriales de llevar a cabo estas labores durante todo el proceso de desarrollo de los proyectos, desde el momento del análisis de la adecuación de los estudios y diseños a las normas técnicas y la expedición de los actos administrativos habilitantes, hasta la culminación y recibo de los proyectos, buscando en toda la cadena la protección de los adquirientes y de la ciudadanía.
Referencias:
- Tribunal Administrativo de Antioquia. Sala Tercera de Decisión. 20 de mayo de 2024. Magistrada Ponente Hirina Del Rosario Meza Rhénals. Radicado 05001 33 33 030 2019 00026 01.
- Juzgado Treinta Administrativo del Circuito de Medellín. 21 de noviembre de 2023. Juez Víctor Hugo Duque Manco. Radicado 05001 33 33 000 2019 00026 00.
- Juzgado Décimo Administrativo Oral de Medellín. 20 de mayo de 2024. Radicado 05001 33 33 010 2015 01366. Juez Diego Alberto Vélez Giraldo.
- Ibídem 3.
