Santiago Murillo Caballero | Derecho Público
El 24 de enero de 2025, el Gobierno Nacional declaró el estado de conmoción interior en la Región del Catatumbo y en Cúcuta –Norte de Santander–, y en los municipios de Río de Oro y González –Departamento del Cesar–[1]. Lo anterior, con ocasión de la escalada de violencia entre las disidencias de las FARC y la guerrilla del ELN, situación que ha afectado profundamente a la sociedad civil dejando una cifra de por lo menos 52.000 personas desplazadas[2]. Posteriormente, el 30 de enero de 2025, el Gobierno Nacional profirió nueve decretos legislativos[3] que adoptan medidas, según el texto de los decretos, encaminadas a conjurar la crisis de orden público que se desató en la región objeto del estado de excepción.
Los decretos incluyen disposiciones sobre transporte, seguridad alimentaria y cadenas productivas, subsidios de servicios públicos, trabajo, operaciones militares y hasta medidas de expropiación administrativa. Los decretos rigen desde su publicación en el Diario Oficial, sin embargo, como lo disponen la Constitución Política de Colombia[4] y la Ley 137 de 1994[5], estas normas con fuerza de ley están sujetas al control automático de constitucionalidad por parte de la Corte Constitucional. Adicionalmente, cualquier norma de carácter general que sea proferida en ejercicio de la función administrativa y con ocasión de los decretos legislativos, será objeto de control inmediato de legalidad por parte de la Jurisdicción Administrativa[6].
Desde 1991, en Colombia se han declarado siete estados de conmoción interior: dos en 1992[7], uno en 1994[8], dos en 1995[9], uno en 2002[10] y el último en 2008[11]. De ellos, tres decretos de declaratoria y un decreto de prórroga del estado de conmoción interior fueron declarados inexequibles por la Corte Constitucional.
Los estados de excepción facultan al Presidente de la República para expedir decretos legislativos[12]. Estos son normas con fuerza de ley tienen la vocación de suspender, modificar o derogar leyes ordinarias incompatibles con la situación de crisis. En el caso del estado de conmoción interior[13], los decretos legislativos que profiera el Gobierno tienen efectos durante la vigencia del estado de excepción y hasta por noventa días más.
De acuerdo con el artículo 241 de la Constitución Política, que detalla las funciones de la Corte Constitucional, esta corporación conoce de la constitucionalidad de los decretos legislativos que profiera el Gobierno en desarrollo de las facultades previstas en los artículos 212, 213 y 215 de la carta. En consecuencia, tanto los decretos legislativos de declaratoria de estado de conmoción interior, como los decretos que adoptan medidas, son examinados por la Corte Constitucional.
La Corte conocerá de estos decretos legislativos sin necesidad de que un ciudadano ejerza la acción pública de inconstitucionalidad, pues el control de estos decretos es automático[14]. Esto implica que, una vez proferidos los decretos legislativos, el Gobierno Nacional debe remitirlos a la corporación y de no hacerlo, esta los aprehenderá de oficio. Así las cosas, el control de constitucionalidad sobre estas normas es posterior.
En ejercicio del control abstracto de constitucionalidad, la Corte puede declarar los decretos legislativos: (i) exequibles, (ii) inexequibles o (iii) exequibiles en forma condicionada. La decisión que sobre esos decretos tome la Corte hará tránsito a cosa juzgada constitucional.
A pesar de que las normas aplicables no dictan cuáles son los aspectos a analizar bajo el control de constitucionalidad de los decretos legislativos, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha sido enfática en afirmar que la revisión a su cargo es integral: comprende tanto aspectos formales como aspectos de fondo de los decretos legislativos[15]. El juez constitucional confronta el decreto legislativo frente a las normas constitucionales[16], verificando que el legislador extraordinario (el Presidente) no solo cumpla los requisitos previstos en la norma superior para su expedición, sino que el contenido del decreto legislativo respete las disposiciones constitucionales.
Frente al decreto que declara el estado de conmoción interior, la jurisprudencia constitucional[17] ha establecido que el juicio formal consiste en verificar:
- Que el decreto esté firmado por el Presidente y todos los ministros del gabinete;
- Que el decreto esté motivado con unos mínimos considerandos sobre las razones que dan lugar a la declaratoria del estado de conmoción interior;
- Que el decreto establezca su ámbito de aplicación territorial y temporal.
Ahora, en el ámbito material del decreto que declara el estado de conmoción interior, la Corte ha establecido que debe superar tres juicios:
- Un juicio fáctico, que consiste en verificar si los hechos invocados por el Gobierno para declarar el estado de excepción en realidad existen;
- Un juicio valorativo, que consiste en ponderar si el presidente ha valorado adecuadamente los hechos que dan lugar a la declaratoria del estado de excepción, o si por el contrario los ha valorado errónea o arbitrariamente; y por último,
- Un juicio de suficiencia de las medidas ordinarias, por medio del cual el juez constitucional analiza si las medidas ordinarias son en realidad insuficientes para conjurar la crisis, pues el propósito del estado de excepción es dotar al Gobierno de facultades extraordinarias cuando los medios normales no son suficientes para atender la emergencia. No obstante, la competencia de la Corte en este punto no es verificar si las medidas ordinarias son o no suficientes, pues eso le corresponde al Presidente, sino que el juez constitucional verifica que no se hubiere valorado de forma arbitraria o errónea la insuficiencia de las medidas ordinarias[18].
Pasando a los decretos legislativos que implementan medidas para conjurar las alteraciones del orden público y social, el control material de los mismos depende de las circunstancias de cada estado de excepción. La Corte Constitucional ha identificado los siguientes juicios de constitucionalidad sobre las medidas extraordinarias:
- Juicio de conexidad material, que verifica que la medida adoptada guarde relación con las causas que justifican la declaratoria de estado de conmoción interior;
- Juicio de ausencia de arbitrariedad, que verifica “si la medida adoptada desconoce alguna de las prohibiciones generales expresamente establecidas en la Constitución para el ejercicio de las facultades excepcionales”[19];
- Juicio de intangibilidad, que verifica si la medida respeta los derechos intangibles de acuerdo con la Constitución, los tratados internacionales de derechos humanos y la ley estatuaria de estados de excepción;
- Juicio de transitoriedad, que verifica si la medida tiene vocación de regir específicamente durante el estado de excepción;
- Juicio de no contradicción específica, “mediante el cual se constata si el Ejecutivo ha respetado los demás límites que establecen la Constitución y los tratados internacionales durante la vigencia de un estado de excepción”[20];
- Juicio de finalidad, que verifica si las medidas están directamente encaminadas a conjurar las causas de la perturbación;
- Juicio de motivación suficiente, que verifica que el Gobierno haya justificado las razones por las cuales se limitan los derechos constitucionales;
- Juicio de necesidad, que verifica la relación de necesidad entre las medidas adoptadas y el fin que se persigue con su adopción;
- Juicio de incompatibilidad, que verifica si el Gobierno Nacional ha expresado las razones que dan lugar a la suspensión de las normas ordinarias;
- Juicio de proporcionalidad, que verifica si las medidas adoptadas son excesivas; y por último,
- Juicio de no discriminación, que verifica si las medidas adoptadas entrañan o no una discriminación en razón de la edad, la raza, la lengua, la religión, entre otros.
Durante los estados de excepción, además de los decretos con fuerza de ley, la Rama Ejecutiva podrá expedir actos administrativos encaminados a desarrollar las medidas implementadas en los decretos legislativos. Estas normas se expiden en ejercicio de la función administrativa y su control corresponde a la Jurisdicción Administrativa a través del control inmediato de legalidad. Aquellos proferidos por las autoridades del orden nacional los conocerá el Consejo de Estado, mientras que los proferidos por las entidades territoriales los conocerá el Tribunal Administrativo competente en el lugar donde fueren proferidos[21]. Este control también es automático y posterior.
La jurisprudencia del Consejo de Estado también ha adoptado el control de legalidad integral, es decir, revisa las condiciones formales y materiales de los actos administrativos. En particular, además de un examen de conexidad, el juicio sobre estos actos “implica confrontar el acto con las normas superiores que le sirven de fundamento, es decir, los mandatos constitucionales que regulan los estados de excepción”[22].
De todo lo anterior se puede extraer que, a pesar de contar con amplias facultades excepcionales -principalmente de carácter legislativo-, en este ámbito el Presidente de la República y las demás autoridades administrativas están sometidos a dos controles jurisdiccionales de cara a la declaratoria del estado de conmoción interior y a la adopción de medidas en el marco de este. Estos controles buscan evitar los eventuales excesos del ejecutivo y garantizar la supremacía de la Constitución y el ordenamiento jurídico.
Con esto, resta esperar que la Corte Constitucional se pronuncie sobre los diez decretos legislativos ya expedidos por el Gobierno, en los que decidirá: primero, si la declaratoria de estado de excepción estuvo formal y materialmente ajustada a la Constitución, y segundo, si las medidas son idóneas y proporcionales para conjurar la grave situación de orden público que atraviesa la región del Catatumbo.
[1] Decreto 0062 del 24 de enero de 2025 “Por el cual se decreta el estado de conmoción interior en la región del Catatumbo, los municipios del área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Río de Oro y González del departamento del Cesar”.
[2] El Espectador (2025). “Así avanza caravana por la paz de Catatumbo: Gobierno y ONG piden cese de hostilidades”. Recuperado el 5 de febrero de 2025 de: https://www.elespectador.com/colombia-20/paz-y-memoria/catatumbo-gobierno-y-ong-piden-a-eln-y-disidencias-acuerdo-humanitario-en-caravana-por-la-paz/.
[3] Decretos 0106, 0107, 0108, 0116, 0117, 0118, 0119, 0120 y 0121 del 30 de enero de 2025.
[4] Artículo 241 de la Constitución Política.
[5] Artículo 55 de la Ley 137 de 1994.
[6] Artículo 20 de la ley 137 de 1994 y artículo 136 del CPACA.
[7] Decretos 1155 de 1992 y 1793 de 1992. El segundo estado de conmoción interior fue prorrogado en dos ocasiones.
[8] Decreto 874 de 1994.
[9] Decretos 1370 de 1995 y 1900 de 1995. El segundo estado de conmoción interior declarado ese año fue prorrogado en dos ocasiones.
[10] Decreto 1837 de 2002. Este estado de conmoción interior fue prorrogado dos veces; la segunda prórroga fue declarada inconstitucional.
[11] Decreto 3929 de 2008, que fue declarado inexequible.
[12] Artículo 214 de la Constitución Política.
[13] Artículo 213 de la Constitución Política.
[14] Artículo 55 de la ley 137 de 1994.
[15] Corte Constitucional, Sala Plena. Sentencia C-004 del 7 de mayo de 1992. M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[16] Vanegas Gil, P. P. (2023) El control constitucional de los decretos legislativos. En Sierra Porto, H., Robledo Silva, P., González Medina, D. & Rivas-Ramírez, D. (Eds.), Garantías Judiciales de la Constitución Volumen III: Control automático de constitucionalidad (pp. 76-129). Universidad Externado de Colombia.
[17] Al respecto, ver sentencias: C-070 de 2009 y C-802 de 2002.
[18] Corte Constitucional, Sala Plena. Sentencia C-802 del 2 de octubre de 2002. M. P. Jaime Córdova Triviño.
[19] Corte Constitucional, Sala Plena. Sentencia C-149 del 25 de febrero de 2003. M. P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[20] Ibíd.
[21] Artículo 151, numeral 7 del CPACA.
[22] Ibíd.
