Sara Delgado | Derecho de Seguros
En reciente sentencia del 4 de abril de 2025, la Sección Tercera del Consejo de Estado ha reactivado una discusión con hondas implicaciones prácticas: ¿qué ocurre con el contrato de seguro de cumplimiento cuando se declara la nulidad absoluta del contrato estatal garantizado?
El caso objeto de estudio por la Alta Corporación giró en torno a un contrato de obra pública suscrito para la actualización de diseños y construcción de varias infraestructuras viales en una ciudad intermedia del país. Durante la ejecución surgieron incumplimientos parciales y problemas de calidad en las obras. Sin embargo, lo más grave fue la revelación de hechos de corrupción que comprometieron la legalidad del proceso de adjudicación. En segunda instancia, el Consejo de Estado, en ejercicio de sus facultades oficiosas, declaró la nulidad absoluta del contrato por desviación de poder, causa ilícita y objeto ilícito, concluyendo que el contrato había sido celebrado bajo un esquema de direccionamiento y pago de dádivas. A pesar de la nulidad, la entidad estatal sí recibió un beneficio parcial de las obras ejecutadas, lo cual habilitó al juez a ordenar restituciones recíprocas entre las partes.
Ahora bien, ¿qué pasa con el contrato de seguro de cumplimiento en estos casos?
En principio, la declaración de nulidad absoluta tiene un efecto radical: extingue retroactivamente el contrato, como si nunca hubiera existido. Por tanto, cabría pensar que, desapareciendo el contrato estatal, también se extinguiría el contrato de seguro por falta de objeto asegurable. Sin embargo, el régimen de contratación pública introduce matices relevantes que no permiten una respuesta tan simple.
La Ley 80 de 1993, en su artículo 48, establece que aun cuando se declare la nulidad absoluta de un contrato estatal, si la entidad contratante se ha beneficiado de las prestaciones ejecutadas, debe reconocer y pagar su valor. Este principio busca evitar el enriquecimiento sin justa causa de la Administración. En consecuencia, la declaratoria de nulidad del contrato no extingue todos sus efectos: subsiste la obligación estatal de restituir -cuando haya beneficio-, y esto puede extenderse a las garantías otorgadas para respaldar su ejecución, incluido el seguro de cumplimiento.
Surge entonces una inquietud práctica: ¿puede la entidad asegurada hacer efectiva la póliza de cumplimiento tras la nulidad del contrato estatal garantizado? Aunque la sentencia no abordó directamente esta cuestión, el régimen jurídico aplicable ofrece pistas relevantes. La Ley 80 de 1993, en su artículo 48, establece que, aun en caso de nulidad absoluta, si la entidad pública se ha beneficiado de las prestaciones ejecutadas, deberá reconocer y pagar su valor. De ello se infiere que, aunque el contrato garantizado sea declarado nulo, podrían subsistir obligaciones vinculadas a los efectos de hecho derivados de su ejecución, incluidas eventuales reclamaciones a la póliza de cumplimiento.
Sin embargo, cuando se trata de coberturas específicas como la estabilidad de obra, el análisis se torna más complejo. ¿Persiste la obligación de garantizar la estabilidad si el contrato que daba origen a las obligaciones ha sido declarado nulo? ¿Puede reclamarse una cobertura cuyo objeto se conecta directamente con un contrato declarado nulo? Estas preguntas abren un debate necesario sobre los efectos indirectos de la nulidad en los contratos de seguro constituidos como garantías únicas de cumplimiento en el marco de la contratación estatal, que deben examinarse en función de si subsiste un interés asegurable.
Un interrogante similar surge respecto del amparo de salarios, prestaciones sociales e indemnizaciones laborales. En la contratación estatal, este amparo tiene por objeto cubrir a la entidad pública asegurada de los perjuicios que se le ocasionen como consecuencia del incumplimiento de las obligaciones laborales del contratista garantizado, frente al personal requerido para la ejecución del contrato amparado. Pero si el contrato es declarado nulo, ¿qué sucede con las reclamaciones laborales? ¿Pueden los derechos nacidos de una relación laboral ser reclamados contra la póliza, pese a la desaparición jurídica del contrato asegurado? ¿O la nulidad impide hacer exigible esta cobertura? La respuesta no es clara y plantea un desafío interpretativo relevante, especialmente considerando la finalidad social que subyace en la protección de los derechos laborales.
En el caso sub examine, el juez de primera instancia no declaró la nulidad, limitándose a pronunciarse sobre incumplimientos parciales y sus consecuencias. No obstante, el Consejo de Estado, en ejercicio de sus facultades oficiosas (conforme al artículo 1742 del Código Civil, aplicable a los contratos estatales por remisión del artículo 13 de la Ley 80 de 1993), optó en segunda instancia por declarar la nulidad absoluta, tras evidenciar graves vicios de corrupción en la celebración del contrato. Este contraste entre las decisiones de instancia pone en evidencia un fenómeno poco explorado: cómo la declaración oficiosa de nulidad altera radicalmente el marco de riesgos y de protecciones jurídicas previstas, incluyendo aquellas vinculadas a las garantías contractuales.
En conclusión, la sentencia deja abiertos varios interrogantes sobre la suerte del contrato de seguro de cumplimiento cuando el contrato estatal garantizado es declarado nulo. Si bien los principios de restitución podrían dar soporte a ciertos efectos derivados de la ejecución física del contrato, no existe una respuesta unívoca sobre la vigencia o exigibilidad de las pólizas en estos escenarios. Corresponderá a futuros pronunciamientos aclarar hasta qué punto las garantías otorgadas bajo un contrato declarado nulo siguen siendo exigibles y, en particular, si coberturas como la estabilidad de obra pueden hacerse valer cuando el vínculo contractual que las justificaba ha desaparecido.